FAQ - Appalti

Per quanto concerne i contributi PNRR, fermo restando il rispetto della normativa vigente, è possibile utilizzare i ribassi d’asta non soltanto per l’aumento dei prezzi di materiali necessari alla realizzazione dell’opera ma anche per le variazioni in corso d’opera prima del collaudo. Nello specifico, l’articolo 106 del codice degli appalti, dispone che tra le modifiche concesse, ci sono quelle determinate da circostanze impreviste e imprevedibili per l’amministrazione aggiudicatrice o per l’ente aggiudicatore. Tra le circostanze impreviste e imprevedibili, rientrano anche la sopravvivenza di nuove disposizioni legislative (o regolamentari o provvedimenti di autorità od enti preposti alla tutela di interessi rilevanti). In ogni caso, la modifica non deve alterare la natura generale del contratto. A tal riguardo, con il decreto-legge n. 36 del 30 aprile 2022, convertito con modificazioni in legge n. 79 del 29 giugno 2022, tra le tante novità introdotte spiccano le modifiche previste dall’articolo 7 (recante: “Ulteriori misure urgenti abilitanti per l’attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza”) ai commi 2-ter e 2-quater, relativi al costo dei materiali necessari alla realizzazione dell’opera. In particolare, al comma 2-ter si chiarisce che tra le circostanze che possono dar luogo a modifiche o varianti dei contratti di appalto in corso di esecuzione, ai sensi dell’articolo 106, comma 1, lettera c), numero 1), debbano essere annoverati anche gli eventi imprevisti ed imprevedibili che alterino in maniera significativa il costo dei materiali necessari alla realizzazione dell’opera. In tali casi, secondo la previsione di cui al comma 2-quater, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, la stazione appaltante o l'aggiudicatario può proporre, senza che sia alterata la natura generale del contratto e ferma restando la piena funzionalità dell'opera, una variante in corso d'opera che assicuri risparmi, rispetto alle previsioni iniziali, da utilizzare esclusivamente in compensazione per far fronte alle variazioni in aumento dei costi dei materiali.

A conclusione dell’opera le eventuali economie eccedenti restano nella disponibilità dell’Amministrazione titolare del progetto. Nel caso di importi assegnati mediante le procedure afferenti al Fondo per l’avvio delle opere indifferibili di cui al comma 7 dell’articolo 26 del decreto-legge 17 maggio 2022, n. 50, le economie di gara prodotte sono riassegnate allo stesso fondo. Nel caso tali risorse siano state già trasferite, esse devono essere versate all’entrata del bilancio dello Stato per essere riassegnate al Fondo in parola.

L’articolo 106 del codice degli appalti specifica che non tutte le modifiche del contratto in corso d’opera assumono la veste di varianti in corso d’opera. Infatti, le modifiche ai contratti solo in un caso assumono la connotazione di variante in corso d’opera e cioè quando sono dettate da circostanze impreviste o imprevedibili (come vedremo in seguito). Al di fuori di questo caso, le modifiche vengono decise dalla stazione appaltante e si parla, appunto, di modifiche. L’articolo 106 codice appalti mette in luce una distinzione tra le modifiche che comportano la necessità di una nuova procedura d’appalto (comma 6) e quelle che invece possono essere apportate senza la necessità di una nuova procedura (comma 1). Tra le circostanze impreviste e imprevedibili, rientrano anche la sopravvivenza di nuove disposizioni legislative (o regolamentari o provvedimenti di autorità od enti preposti alla tutela di interessi rilevanti). In ogni caso, la modifica non deve alterare la natura generale del contratto. A tal riguardo, con il decreto-legge n. 36 del 30 aprile 2022, convertito con modificazioni in legge n. 79 del 29 giugno 2022, tra le tante novità introdotte spiccano le modifiche previste dall’articolo 7 (recante: “Ulteriori misure urgenti abilitanti per l’attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza”) ai commi 2-ter e 2-quater, relativi al costo dei materiali necessari alla realizzazione dell’opera. In particolare, al comma 2-ter si chiarisce che tra le circostanze che possono dar luogo a modifiche o varianti dei contratti di appalto in corso di esecuzione, ai sensi dell’articolo 106, comma 1, lettera c), numero 1), debbano essere annoverati anche gli eventi imprevisti ed imprevedibili che alterino in maniera significativa il costo dei materiali necessari alla realizzazione dell’opera. In tali casi, secondo la previsione di cui al comma 2-quater, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, la stazione appaltante o l'aggiudicatario può proporre, senza che sia alterata la natura generale del contratto e ferma restando la piena funzionalità dell'opera, una variante in corso d'opera che assicuri risparmi, rispetto alle previsioni iniziali, da utilizzare esclusivamente in compensazione per far fronte alle variazioni in aumento dei costi dei materiali.

Per una completa informazione si riporta anche  di seguito L’art. 120 del D. Leg.vo 31/03/2023 n. 36 (Codice dei contratti pubblici 2023), da applicarsi negli interventi dove la gara è stata pubblicata dopo il 30/06/2023.

L’articolo innova l’elencazione prevista dalla previgente disciplina (art. 106 del D. Leg.vo 50/2016) riprendendo il testo della Dir. UE 24/2014 - in ordine alla possibilità di modificare i contratti di appalto già conclusi e in corso di esecuzione senza ricorrere ad una nuova procedura di affidamento - e attuando il criterio di cui all’art. 1 della L. 21/06/2022, n. 78 (Legge delega), comma 2, lett. u), che richiedeva la ridefinizione della disciplina delle varianti in corso d’opera, nei limiti previsti dall’ordinamento europeo, in relazione alla possibilità di modifica dei contratti durante la fase dell’esecuzione.
L’art. 120 del D. Leg.vo 36/2023 fa riferimento alla “Modifica dei contratti in corso di esecuzione”, a differenza del previgente art. 106 del D. Leg.vo 50/2016, rubricato invece “Modifica dei contratti durante il periodo di efficacia”.

Il D. Leg.vo 36/2023 prevede una generale ammissibilità delle modifiche non sostanziali, consentite a prescindere dal loro valore (art. 120 del D. Leg.vo 36/2023, comma 5).

Viene eliminata, quindi, la lett. e), comma 1, art. 106 del D. Leg.vo 50/2016, secondo la quale le stazioni appaltanti potevano stabilire nei documenti di gara soglie di importi per consentire le modifiche. Viene inoltre ridefinita la nozione di “modifica sostanziale” (art. 120 del D. Leg.vo 36/2023, comma 6) - modifica che altera considerevolmente la struttura del contratto o dell’accordo quadro e l’operazione economica sottesa - e prevista espressamente quella di “modifica non sostanziale” (art. 120 del D. Leg.vo 36/2023, comma 7).

Si prevede inoltre (art. 120 del D. Leg.vo 36/2023, comma 8), una disposizione di coordinamento con il principio di necessaria rinegoziazione di cui all’art. 9 del D. Leg.vo 36/2023 (“Principio di conservazione dell’equilibrio contrattuale”), stabilendo in sostanza che il contratto è sempre modificabile ai sensi del suddetto art. 9.

Al comma 9 viene introdotta la necessità di prevedere, sin dai documenti iniziali di gara, il c.d. “quinto d’obbligo”, ove sia necessario un aumento o una diminuzione delle prestazioni fino a concorrenza del quinto dell’importo del contratto.

L’art. 120 del D. Leg.vo 36/2023 modifica parzialmente la disciplina della proroga, lasciando invariata l’opzione di proroga e introducendo, al comma 11, la c.d. “proroga tecnica”, ossia la possibilità, per il tempo strettamente necessario alla conclusione della procedura, di prorogare il contratto con l’appaltatore uscente qualora l’interruzione delle prestazioni possa determinare situazioni di pericolo per persone, animali, cose, oppure per l’igiene pubblica, oppure nei casi in cui l’interruzione della prestazione dedotta nella gara determinerebbe un grave danno all’interesse pubblico che è destinata a soddisfare.

Infine, vengono soppresse le disposizioni previgenti sul c.d. “errore progettuale”; dal momento che tale causa della variante non sarebbe determinante ai fini dell’inserimento nell’una o nell’altra fattispecie di modifica consentite in pendenza di esecuzione; la disciplina delle conseguenze sulla responsabilità dei progettisti è stata inserita nella parte del Codice che disciplina la progettazione. 

L’art. 24, comma 1, del decreto-legge 24 febbraio 2023, n. 13, convertito, con modificazioni, dalla legge 21 aprile 2023, n. 41, consente agli enti locali beneficiari, e dunque ai soggetti attuatori di interventi PNRR, l’utilizzo dei ribassi d’asta per interventi di edilizia scolastica, laddove ancora disponibili, al fine di garantire il raggiungimento degli obiettivi e dei target del PNRR. In considerazione dei quesiti pervenuti e all’esito delle interlocuzioni con le Amministrazioni coinvolte nell’attuazione del PNRR, si rappresenta quanto segue. In particolare, dunque, fermo restando il mantenimento e il raggiungimento dei target previsti per ciascun investimento di interesse, il rispetto delle tempistiche e delle milestone del PNRR, nonché dei principi del DNSH e delle norme che disciplinano l’affidamento e l’esecuzione dei contratti pubblici, si precisa che l’utilizzo delle economie derivanti dai ribassi d’asta può essere autorizzato esclusivamente quando ricorrano congiuntamente le seguenti tre condizioni: 1) si riferiscano esclusivamente al medesimo intervento nell’ambito del quale si sono generate; 2) siano necessarie per finanziare varianti in corso d’opera ovvero per far fronte ad una revisione/indicizzazione dei prezzi, nel rispetto delle condizioni e delle modalità di cui all’articolo 106, comma 1, lett. c), del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, ovvero dell’articolo 120, del decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36; 3) qualora le varianti di cui al punto 2 siano necessarie e indispensabili ai fini della realizzazione del progetto. In nessun caso, dunque, tali economie possono essere utilizzate per varianti suppletive, con eccezione di quelle derivanti da circostanze impreviste ed imprevedibili, tese a realizzare, migliorare e completare opere originariamente non previste nel progetto finanziato e posto a base di gara.

Le economie derivanti dai ribassi di gara devono essere registrate nella voce “00300- Altro”. Al contrario, le eventuali economie di progetto residue a seguito del collaudo dell’opera, andranno censite all’interno della Sezione “Gestione fonti”, nella tab “Economie”.

Si ricorda che a seguito della decisione di esecuzione del Consiglio UE – ECOFIN dell’8 dicembre 2023, per mezzo della quale si è proceduto all’approvazione della revisione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) italiano, la Misura M2C4I2.2, all’interno della quale confluivano le risorse di cui all’articolo 1, comma 29, della legge n.160/2019 (Piccole opere) e di cui all’articolo 1, comma 139 e seguenti, della legge n.145/2018 (Medie opere), è stata stralciata dal Piano, fermo restando il finanziamento degli interventi a valere sulle risorse nazionali stanziate a legislazione vigente.

Inoltre, con l’entrata in vigore del decreto-legge n.19 del 2 marzo 2024, sono state apportate modifiche sostanziali alle disposizioni normative concernenti i contributi in oggetto.

Di seguito si riportano le indicazioni date dal Comunicato del Ministero dell’Interno del 18 Marzo 2024:

Piccole opere  (contributi di cui all’articolo1, comma 29 e seguenti, della legge n. 160/2019 Tali contributi riguardano:

• investimenti destinati ad opere pubbliche in materia di efficientamento energetico, ivi compresi interventi volti all'efficientamento dell'illuminazione pubblica, al risparmio energetico degli edifici di proprietà pubblica e dì edilizia residenziale pubblica, nonché all’installazione di impianti per la produzione di energia da fonti rinnovabili;

• sviluppo territoriale sostenibile, ivi compresi interventi in materia di mobilità sostenibile, nonché interventi per l’adeguamento e la messa in sicurezza di scuole, edifici pubblici e patrimonio comunale e per l’abbattimento delle barriere architettoniche.

Per quanto riguarda l’investimento di “Piccole opere”, l’articolo 33 del D.L. 19/24 rubricato «Disposizioni in materia di investimenti strutturali - Piccole Opere», modifica, integra e abroga diversi commi della legge n.160 del 2019.

Nello specifico, l’attenzione dei Comuni beneficiari dei contributi deve concentrarsi sull’inserimento, nel sistema di monitoraggio e rendicontazione, degli identificativi di progetto Cup per ciascuna annualità riferita al periodo 2020-2024. Qualora i soggetti attuatori non vi abbiano ancora provveduto, sono tenuti ad inserire i Cup per ciascuna annualità riferita al periodo 2020-2024, a pena di revoca del contributo secondo quanto stabilito dal novellato articolo 1, comma 34, entro il 30 aprile 2024.

Si invitano i Comuni beneficiari a prestare la massima attenzione nell’inserimento dei CUP all’interno delle PRATT disponibili a sistema per le diverse annualità in quanto, a seguito dell’inserimento, laddove vi sia l’esigenza di modificare la PRATT di riferimento, i rendiconti già caricati saranno in automatico eliminati.

Si rammenta che, sul sistema ReGiS, le diverse annualità risultano censite in Procedure di Attivazione (PRATT) diverse secondo la seguente modalità:

• Annualità 2020: 1000000036

• Annualità 2021: 1000000037

• Annualità 2022-2023-2024: 1000000282

Per i contributi relativi alle annualità dal 2020 al 2024, i lavori devono essere conclusi, a pena di revoca del contributo, entro il termine unico del 31 dicembre 2025.

Con le modifiche introdotte al comma 32, viene chiarito che il comune beneficiario del contributo è tenuto a rispettare il termine del 15 settembre di ciascun anno di riferimento del contributo, non più per l’inizio dell’esecuzione bensì per l’aggiudicazione dei lavori. Per i contributi relativi alle annualità dal 2020 al 2024, i risparmi derivanti da eventuali ribassi d'asta sono vincolati fino al collaudo ovvero alla regolare esecuzione di cui al comma 33 e successivamente possono essere utilizzati per ulteriori investimenti, per le medesime finalità previste dal comma 29, a condizione che gli stessi siano impegnati entro sei mesi dal collaudo, ovvero dalla regolare esecuzione. Per gli interventi già conclusi e collaudati, per i quali non si sia fatto ricorso all’utilizzo dei risparmi derivanti dai ribassi di gara, si ritiene in ogni caso possibile l’utilizzo degli stessi per ulteriori investimenti, per le medesime finalità previste dal comma 29, entro sei mesi dall’entrata in vigore del decreto-legge n.19/2024.

Gli enti che avessero provveduto in precedenza a richiedere un CUP generato da economie, non sono tenuti all’inserimento sul sistema ReGiS e di conseguenza a provvedere all’alimentazione dei dati di monitoraggio e rendicontazione. I medesimi CUP non andranno altresì comunicati al Ministero dell’Interno.

Il nuovo comma 33 mira a velocizzare l’erogazione dei contributi prevedendo, tra l’altro, una completa e sistematica alimentazione del richiamato sistema di monitoraggio e rendicontazione delle opere pubbliche ReGiS.

All’uopo, si chiarisce che le nuove modalità di erogazione delle risorse prevedono una prima quota pari al 50% del contributo concesso previa verifica dell’avvenuta aggiudicazione dei lavori e per il 50% previa trasmissione sul sistema di monitoraggio e rendicontazione del certificato di collaudo o del certificato di regolare esecuzione rilasciato dal direttore dei lavori, ai sensi dell'articolo 102 del codice dei contratti pubblici di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n.50, o ai sensi dell’articolo 116 del codice dei contratti pubblici di cui al decreto legislativo 30 marzo 2023, n.36.

Nel caso di finanziamento di opere con più annualità di contributo, il Ministero dell’interno eroga il 50% di tutte le annualità di riferimento previa verifica dell’aggiudicazione dei lavori attraverso il sistema di monitoraggio e rendicontazione di cui comma 35, nonché, l’ulteriore 50% previa trasmissione sul sistema di monitoraggio e rendicontazione ReGiS, del certificato di collaudo o del certificato di regolare esecuzione, ai sensi dell'articolo 102 del codice dei contratti pubblici di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n.50, o ai sensi dell’articolo 116 del codice dei contratti pubblici di cui al decreto legislativo 30 marzo 2023, n.36.

In particolare, per il pagamento:

• della prima quota pari al 50%, il Comune deve valorizzare la data di aggiudicazione dei lavori sulla piattaforma in cui è stata pubblicata la gara (per le gare bandite entro il 31/12/2023 su SIMOG/ANAC e per le gare successive sulle piattaforme di approvvigionamento digitale delle stazioni appaltanti di cui al decreto legislativo n.36/2023, cfr. delibera ANAC 261/2023, che interoperano con la Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici (BDNCP)) e associare il CIG su ReGiS nella sezione “Procedure di aggiudicazione”;

• per il restante 50%, il Comune deve caricare il certificato di collaudo o il certificato di regolare esecuzione rilasciato dal direttore dei lavori nella sezione di ReGiS “Cronoprogramma/Costi - Iter di progetto” in corrispondenza della medesima fase. I comuni che abbiano già inserito il certificato di collaudo o il certificato di regolare esecuzione in altre sezioni di ReGiS sono comunque tenuti a caricare tali documenti nella su indicata sezione di ReGiS “Cronoprogramma/Costi - Iter di progetto” in corrispondenza della fase n.00314-Collaudo.

Ai fini dell’erogazione delle tranche di pagamento, il SA non è tenuto a caricare alcuna documentazione giustificativa di spesa poiché la sezione “Gestione Spese” viene alimentata in automatico dal sistema di interscambio del sistema ReGiS con l’Agenzia delle Entrate (SDI), SIOPE+ e PCC nella misura in cui la fattura riporti correttamente il CUP e il CIG nei campi richiesti. A tal fine dal tasto “Modifica” in basso a destra occorre selezionare il tasto “Aggiungi da sistema esterno”. Nel caso in cui i dati non vengano acquisiti in maniera automatica, il soggetto attuatore dovrà registrare i pagamenti effettuati nell’ambito del progetto cliccando sull’icona “Aggiungi” e compilando i campi richiesti, tra cui quelli obbligatori contraddistinti da asterisco.

Si precisa che il SA dovrà comunque alimentare il sistema di monitoraggio e rendicontazione ReGiS, entro sei mesi dal collaudo degli interventi, presentando un rendiconto unico di spesa/progetto, corredato dall’attestazione dell’avvenuto svolgimento delle verifiche, generata dal sistema ReGiS nelle modalità che saranno dettagliate dal Manuale di istruzioni semplificato, attualmente in corso di pubblicazione.

I comuni destinatari dei contributi che abbiano già provveduto alla rendicontazione parziale dei progetti su ReGiS sono ugualmente tenuti, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della disposizione di cui all’articolo 32 del decreto-legge 2 marzo 2024, n.19, a seguito del collaudo ovvero dalla regolare esecuzione dell’opera, ad alimentare integralmente il sistema di monitoraggio e rendicontazione ReGiS.

Viceversa, i comuni destinatari dei contributi che abbiano già correttamente provveduto alla rendicontazione integrale dei progetti su ReGiS, non sono tenuti all’ulteriore alimentazione del sistema di monitoraggio e rendicontazione ReGiS.

Si precisa che i comuni destinatari dei contributi che ottemperino agli adempimenti informativi richiesti, tramite il sistema di monitoraggio e rendicontazione, sono esonerati dall'obbligo di presentazione del rendiconto delle somme ricevute di cui all'articolo 158 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n.267.

Nel caso delle piccole opere che sono state stralciate dal PNRR: si chiarisce che  a tutti i progetti che non sono più finanziati con risorse PNRR, ma i cui bandi ed avvisi risultino già pubblicati alla data di entrata in vigore del decreto, continuano ad applicarsi:

• le semplificazioni di cui al decreto-legge 31 maggio 2021, n. 77

• le semplificazioni di cui al decreto-legge 24 febbraio 2023, n. 13

• le specifiche disposizioni legislative finalizzate a semplificare e agevolare la realizzazione degli obiettivi stabiliti dal PNRR

Le medesime semplificazioni si applicano anche alle procedure e ai contratti in cui, alla suddetta data, siano già stati inviati gli inviti a presentare le offerte anche laddove non sia prevista la pubblicazione di bandi o avvisi.

Tutto ciò così come previsto dall’Art. 12 Ulteriori misure di semplificazione in materia di affidamento dei contratti pubblici PNRR e in materia di procedimenti amministrativi, del D.L. 19/24.